International/Analyse

Décryptage critique de la décision de la Cour pénale internationale sur la Palestine

Mercredi 31 mars 2021 par Yann Jurovics, Ancien juriste de la Chambre d'appel du TPIY et du TPIR

Dans quelle mesure il nous semble peu plausible que le Procureur amène l’affaire en état d’être jugée devant la Cour pénle internationale et nous semble impossible que des ressortissants israéliens soient jugés devant la même juridiction. Explication synthétique sur la Décision du 5 février 2021 de la 1ère Chambre préliminaire de la Cour Pénale Internationale (CPI) sur la situation en Palestine[1].

Alors que le Procureur de la CPI avait déjà conclu en décembre 2019, au terme d’un examen préalable, que la situation en Palestine justifiait l’ouverture d’une enquête parce que des crimes de guerre notamment y auraient été commis, il s’est tourné, comme le prévoit la procédure, vers la Chambre préliminaire pour faire déterminer par les juges l’étendue de la portée territoriale de ladite enquête.

C’est la réponse de la Chambre préliminaire I de la CPI du 5 février dernier qui figure dans cette Décision que chacun commente, à savoir ceux qui lui reprochent d’attaquer Israël et ceux qui se réjouissent de cette mise en cause.

Toutefois, la réalité est bien plus sobre. L’Etat d’Israël n’est nullement mis en cause par cette Décision qui ne vise qu’à déterminer l’étendue géographique de l’enquête du Procureur et qu’elle étend aux territoires occupés par Israël depuis 1967, à savoir Gaza et la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est (§118).

La Décision mérite d’autant plus une analyse froide qu’elle est invoquée ou vilipendée par des militants au service d’une cause politique que la décision servirait ou desservirait ou permettrait de servir ou desservir. Le nombre assez surprenant de personnes s’étant exprimées à différents titres devant la CPI au cours de la procédure laisse également comprendre que le traitement de cette question dépasse souvent l’analyse juridique clinique.

L’analyse doit donc dédramatiser le débat pour ne retenir que les éléments juridiques des énoncés de la Décision.

Il importe en premier lieu de rappeler que le Procureur a uniquement demandé à la Cour de se prononcer sur la portée de sa compétence territoriale. La Décision de la Cour s’est limitée à cette demande et précise même, plus encore, à quel point son seul but est de définir cette compétence pénale territoriale.

Elle apporte ainsi 3 réponses et quelques développements visant à résumer les positions des parties et à apporter des éléments d’éclaircissement sur des points discutés, et des considérations finales :

1 le principe de la compétence sur le territoire palestinien (§§89-113) ;

2 la délimitation géographique de cette compétence (§§114-123) ;

3 la pertinence de l’application des accords d’Oslo (124-129)

4 La Cour conclut ensuite par quelques considérations visant à écarter toute autre interprétation de sa Décision, en ce qui concerne tout autre sujet de droit international touchant à la situation en Palestine, notamment la question des frontières (§§130-131)

La 1ère question peut laisser entendre que se pose la question de la nature étatique de la Palestine ; ce qui n’est pas le cas et la Cour le précise et s’en défend.

La 2ème question pourrait laisser croire qu’elle recouvre la question des frontières du futur Etat palestinien ; ce qui n’est pas le cas et la Cour le précise et s’en défend.

La 3ème question a trait aux répartitions des compétences pénales entre les juridictions nationales israéliennes et palestiniennes prévues par les Accords d’Oslo, et la CPI refuse tout fondement aux arguments qui en sont tirés en ce qui concerne sa compétence pénale.

Le Procureur, dans une déclaration officielle prenant acte de cette Décision a fait savoir qu’il la comprenait également en ce sens restrictif, tenant uniquement à l’étendue territoriale de l’enquête qu’elle entend mener et excluant toute considération sur l’étatisation de la Palestine ou sur l’existence ou la délimitation de ses frontières[2].

1) Le principe de la compétence mais pas la nature étatique de la Palestine

La Palestine a accédé au Statut de la CPI de façon non contestée ; dès lors, elle peut exercer les prérogatives qui en découlent au titre du Statut.

Le traité prévoit une procédure d’adhésion ouverte à tous les Etats (article 125) : on parle d’un traité à vocation universelle. Cette procédure d’adhésion de la Palestine aurait pu faire l’objet de contestations de la part des autres Etats ou de l’Assemblée des Etats Parties (art. 119) qui auraient pu invoquer le fait que la Palestine n’est pas encore un Etat mais cela n’a pas été le cas. On préfère assoir la vocation universelle de la juridiction plutôt que garantir sa dimension strictement interétatique.

Il s’ensuit, comme le conclut la Cour dans sa Décision, que la Palestine est un Etat-Partie au sens du Statut et qu’elle est donc engagée à accepter la compétence de la Cour puisque les crimes qui font l’objet de l’enquête du Procureur sont susceptibles d’avoir été commis sur son territoire (art. 12-2a[3]).

Cette qualité d’Etat s’entend uniquement dans ce cadre précis du traité de Rome constituant la CPI et ne préjuge nullement de la qualité d’Etat de la Palestine en Droit international général.

La Cour, pour ce qui la concerne, précise même que la question de savoir si la Palestine peut constituer un Etat ne se pose même pas (§111).

Néanmoins, un observateur du phénomène palestinien en Droit international conclura aisément que si la Palestine n’est pas encore un Etat, sa qualité d’Etat-Partie au Statut de Rome participe de son processus d’étatisation en cours (comme à l’UNESCO par exemple), et ce à plusieurs titres (s’inscrire dans le concert des Nations, être considéré comme Etat au moins dans un cadre restreint, et spécialement pour l’Autorité palestinienne, utiliser politiquement la compétence de la CPI face aux velléités de pouvoir du Hamas…).

2) L’étendue de la compétence mais pas les frontières du futur Etat palestinien

L’essentiel de la Décision a trait à cette détermination de l’étendue territoriale de la compétence pénale de la CPI, à savoir l’inclusion du territoire palestinien occupé par Israël depuis 1967, Gaza et la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est (§118).

Pour déterminer cette étendue géographique, la Décision se fonde notamment sur une résolution récente de l’Assemblée générale de l’ONU qui accorde à la Palestine le statut ambigu et surement transitoire « d’État non membre observateur auprès de l’Organisation des Nations Unies »[4] et qui mentionne le « territoire palestinien occupé depuis 1967 »[5] en s’appuyant, à cet égard, sur un nombre important de sources internationales, notamment des résolutions précédentes du Conseil de Sécurité ou de l’Assemblée Générale, qui évoquent également le territoire palestinien occupé depuis 1967 et qui y incluent explicitement Jérusalem-Est. Ce choix territorial relève donc des éléments de langage habituels de l’ONU.

Au-delà de cette conclusion, la Chambre fait part de son souhait d’éviter toute « incompréhension » qui consisterait à en faire découler une quelconque autre conséquence en droit international (existence d’Etat, délimitation de frontières, règlement de différend…) qui ne relève pas, en réalité, de la compétence de la Cour (§113). La Cour insiste même pour dire qu’elle ne vise pas à régler un différend frontalier en cours ni à supposer l’existence de frontières futures !

D’ailleurs, par crainte de ne pas être suffisamment claire à cet égard, la Cour y revient dans son paragraphe conclusif de la Décision (§130) pour réaffirmer qu’elle ne tranche aucun autre sujet de droit international que cette délimitation territoriale de l’enquête du Procureur[6]. Eu égard à ce libellé formel et revendicatif, toute autre interprétation de la Décision relèverait d’une incompréhension militante ou d’une mauvaise foi patente.

3) Les Accords d’Oslo et la répartition des compétences pénales nationales

Certaines dispositions des Accords d’Oslo ou d’autres accords Israël / Autorité palestinienne traitent déjà de la question de la répartition de la compétence pénale des juridictions israéliennes et palestiniennes en fonction de zones, de nationalités et de types de crimes.

Certains arguments font valoir en conséquence que la compétence de la CPI, juridiction internationale, viendrait en contradiction avec les obligations d’Israël et de la Palestine qui se sont engagées par ces traités à appliquer la compétence de leurs juridictions nationales.

La CPI, qui ne manque pas de souligner cette répartition pénale déjà existante, rappelle que cette dernière ne concerne que les Etats mais qu’elle ne saurait affecter la définition de la compétence territoriale de la Cour, juridiction internationale dont le champ diffère de celui des juridictions nationales.

Les Etats pourront éventuellement contester cette compétence de la Cour à d’autres étapes ultérieures de la procédure. Mais, à cette étape, la Cour rappelle qu’il ne s’agit que de déterminer sa compétence territoriale (en tant que juridiction internationale) et que, à cet égard, les arguments tirés des Accords d’Oslo ne sont pas pertinents dans quelque sens que ce soit (§§124-129).

Conclusion sur la signification du Droit international pénal

Dans ses remarques finales, la Décision écarte définitivement toute autre interprétation (§§130-131). Aucune conclusion ne peut être tirée de la décision sur l’existence d’un Etat ou de frontières.

Il importe de plus de rappeler que la CPI est une juridiction pénale et exclusivement cela : elle n’a donc nullement vocation à s’ériger en un organe de règlement des différends entre Etats et encore moins en un organe politique qui viserait à trouver une solution au différend entre Israël et l’Autorité palestinienne.

Outre qu’il importe de ne plus se méprendre sur la mission de la Cour, quelques considérations générales de Droit international pénal méritent d’être rappelés pour une parfaite compréhension du contexte de la Décision.

En premier lieu, enquêter n’est pas juger ! Si le Procureur a pu convaincre les Juges qu’il y avait des raisons de penser que des crimes de guerre ont été commis, il lui reste à mener son enquête pour rassembler suffisamment d’éléments afin de faire admettre aux juges la recevabilité des poursuites qu’il souhaitera engager. Le chemin est encore long avant la condamnation éventuelle d’accusés par la CPI. Dans sa requête afin d’obtenir la Décision, le Procureur faisait valoir avoir identifié quelques cas de crimes de guerre commis par des membres de l’armée israélienne (IDF), des autorités israéliennes, du Hamas ou de groupes armés palestiniens, tout en admettant néanmoins pour les premiers (les membres d’IDF), que l’admissibilité de leurs crimes présumés devant la CPI est encore en cours d’évaluation[7].

La nationalité des accusés ne constitue pas un élément déterminant. L’enquête vise toute personne ayant commis des crimes sur ce territoire pendant la période visée. Ainsi, le Procureur peut mettre en exergue la responsabilité de toute personne, palestinienne, israélienne ou autre. Seuls leurs actes justifient l’intérêt de la justice internationale. Rien ne permet, à ce jour, d’exprimer la crainte que l’enquête ne porte que sur les citoyens d’une seule entité. Des critiques similaires ont pu être entendues au sujet du TPIY qui aurait concentré ses efforts contre les Serbes ou contre la CPI qui jugerait essentiellement des Africains. Outre que l’allégation est inexacte, il importe de rappeler l’évidence : les juridictions poursuivent des accusés à raison de leurs actes et non de leur nationalité. D’ailleurs, dans ce contexte polémique, il n’est pas indifférent de rappeler encore que les juridictions sont pénales et ne poursuivent alors que des individus et non des Etats. Quelle que soit son orientation politique éventuelle, l’enquête juridique du Procureur n’est dirigée ni contre Israël ni contre une entité palestinienne. Au contraire, la vocation de la CPI est d’assister les Etats dans la lutte contre les crimes. Il s’agit d’un mandat de justice.

La gêne de dirigeants peut être compréhensible si, à la suite de la condamnation d’un accusé, on s’interrogeait, par une forme de capillarité pénale, sur la nature criminelle de leur politique. Mais cette gêne sera identique si la condamnation est émise par une juridiction nationale sur laquelle, dans un Etat de droit, les dirigeants n’ont pas de moyen de pression. Il n’y a donc pas de raison de craindre la justice internationale plus que la justice nationale.

A cet égard, il est indispensable de rappeler que les éventuelles poursuites contre des auteurs présumés de crimes seront engagées dans le respect de l’article 1er du statut de la CPI qui énonce que la compétence de cette dernière « est complémentaire des juridictions pénales nationales ». Autrement dit, la CPI, qui ne peut matériellement se saisir de toutes les affaires, ne se saisira que de celles que les juridictions nationales ne veulent ou ne peuvent juger. Or, si la Palestine a saisi la Cour de cette question lui demandant justement de juger les crimes commis par ses ressortissants ou sur son territoire, ce n’est pas le cas d’Israël qui n’a pas ratifié le statut de Rome. C’est donc ce dernier Etat qui pourrait craindre que la CPI ne tente de juger ses ressortissants en contradiction avec sa volonté souveraine de ne pas accepter sa compétence. Mais les règles susmentionnées relatives à la complémentarité écarteront la compétence de la CPI contre tout ressortissant israélien dès lors qu’une juridiction israélienne se montrera disposée à juger l’affaire en question. Eu égard à l’indépendance maintes fois constatée du pouvoir judiciaire israélien, personne ne peut craindre (ou espérer) l’absence de justice ; et le gouvernement israélien pourrait même choisir de ratifier enfin le Statut de la CPI.

Dans ce contexte juridique restrictif et dans ce contexte politique pour le moins compliqué, il semble peu plausible que le Procureur amène l’affaire en état d’être jugée devant la CPI et il semble impossible que des ressortissants israéliens soient jugés devant la même juridiction.

 

[1] CPI, Situation dans l'État de Palestine, ICC-01/18-143, Decision on the « Prosecution request pursuant to article 19(3) for a ruling on the Court’s territorial jurisdiction in Palestine », Chambre préliminaire I, 05 February 2021 (ci-après la « Décision »).

[2] Déclaration du Procureur de la CPI, Mme Fatou Bensouda, à propos d’une enquête sur la situation en Palestine, 3 mars 2021 : « la Chambre a insisté sur le fait qu'elle n'avait pas vocation à déterminer si la Palestine était un État au vu du droit international public, ni à se prononcer sur un différend frontalier ou à préjuger de la question d'éventuelles futures frontières. Sa décision avait pour seul objectif de définir la portée de la compétence territoriale de la Cour, pour les besoins du Statut de Rome, tel qu'il le lui avait été demandé. Les questions sur lesquelles la Chambre ne s'est pas prononcée et à propos desquelles mon Bureau n'a pas pris position devront être déterminées par les autorités israéliennes et palestiniennes, lors de discussions bilatérales en vue d'un accord » (nous soulignons).

[3] « 2. (…) la Cour peut exercer sa compétence si l'un des États suivants ou les deux sont Parties au présent Statut ou ont accepté la compétence de la Cour conformément au paragraphe 3 :

a) L'État sur le territoire duquel le comportement en cause a eu lieu (…) ».

[4] A/RES/67/19, Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 29 novembre 2012, Statut de la Palestine à l’Organisation des Nations Unies, §2.

[5] Ibid., §1.

[6] Décision, §130 : « As a final matter, the Chamber finds it appropriate to underline that its conclusions in this decision are limited to defining the territorial parameters of the Prosecutor’s investigation in accordance with the Statute. The Court’s ruling is, as noted above, (paragraph 113) without prejudice to any matters of international law arising from the events in the Situation in Palestine that do not fall within the Court’s jurisdiction. In particular, by ruling on the territorial scope of its jurisdiction, the Court is neither adjudicating a border dispute under international law nor prejudging the question of any future borders » (nous soulignons).

[7] Situation dans l'État de Palestine, Prosecution request pursuant to article 19(3) for a ruling on the Court’s territorial jurisdiction in Palestine, 22 January 2020, ICC-01/18-12, §§94-95.


 
 

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http://www.respectzone.org/fr/
  • Par Amos Zot - 31/03/2021 - 15:14

    Article très intéressant qui omet l'essentiel à savoir le deux poids deux mesures, donc l'antisémitisme ce cette Cour qui , sauf erreur de ma part, n'enquête pas là où il y a réellement des crimes de guerre, des génocides,... (voir la liste des dizaines de pays dictatoriaux dont l'Iran,la Chine, Gaza, l'Autoriré palestinienne, la Birmanie, la Lybie, le Yemen, la Syrie, ... ).

  • Par Jurovics - 6/04/2021 - 19:52

    Cher Monsieur ZOT,
    L'idée de l'article est justement de s'en tenir aux données techniques.
    Votre conclusion sur la partialité de la Cour relève justement d'une opinion, en l'occurrence la votre, et non de l'explication technique du mode de fonctionnement de la juridiction.
    Il est par ailleurs impossible de considérer qu'une institution entière est antisémite en soi. Vous avez le droit de vous interroger sur les sentiments de la Procureur actuelle mais cela ne change rien à l'intégrité des juges, du personnel, des juristes, etc.
    Enfin, la Cour ne compte que quelques juges et ne peut se saisir de toutes les affaires du monde. C'est pour cela que son Statut prévoit la compétence prioritaire des juridictions nationales.
    Pour info, sur la liste que vous avez citée, la Cour enquête sur Gaza et l'Autorité palestinienne, la Birmanie, la Lybie, le Yemen, la Syrie... Vos inquiétudes peuvent donc être levées.
    Très cordialement