Analyse

Le sens d'un référendum

Mardi 7 décembre 2010 par Denis Charbit

 
La Knesset a adopté le 22 novembre 2010 une proposition de loi imposant qu’un référendum soit organisé avant l’application de tout accord prévoyant un retrait de n’importe quel territoire annexé par Israël. Présenté comme un obstacle supplémentaire à la paix, le référendum mérite néanmoins d’être envisagé sereinement.
 
Le prolongement du moratoire sur les implantations pour une durée de trois mois n’est pas encore déclaré, les négociations n’ont toujours pas repris et voilà que pour remplir le vide qui s’est installé, une nouvelle loi vient d’être votée par 65 voix contre 33 : elle stipule que tout accord de paix approuvé par le gouvernement et la Knesset devra être soumis au suffrage universel par le biais d’un référendum dans le cas où l’accord implique la rétrocession d’un territoire israélien (cela inclut le Golan et Jérusalem-Est, annexés après 1967). Cette nouvelle disposition législative a été aussitôt interprétée en Israël et à l’étranger comme un obstacle de plus à la paix. Est-il juste de le considérer ainsi ?
Il est indéniable que le projet de loi est issu des rangs de la droite nationaliste et de l’extrême droite. Ses instigateurs n’ont pas caché leur volonté de s’appuyer sur le peuple comme arme de dernier recours pour torpiller un accord de paix si, pour leur grand malheur, un tel accord était approuvé par le gouvernement puis ratifié par la Knesset. Il n’est pas besoin d’être grand clerc pour démontrer l’intention du législateur : le texte est formel là-dessus, le peuple n’est consulté que si la Knesset approuve l’accord. Or, la réciproque n’est pas vraie : un accord rejeté par la Knesset ne sera pas soumis au référendum. En dépit de ses apparences, la loi n’est donc pas neutre ni symétrique. Elle n’offre le débouché de la consultation populaire qu’aux adversaires d’un traité de paix afin de tenter un ultime baroud d’honneur si leur point de vue s’avère minoritaire au gouvernement et au parlement. Enfin, outre les déclarations des initiateurs et le caractère asymétrique de la loi, on peut considérer la loi comme un obstacle à la paix au moins en ce sens qu’il ne suffit plus de deux ratifications -celle du gouvernement et de la Knesset- pour entériner un traité de paix. Désormais, un troisième vote, celui des électeurs, est indispensable.
Peur de consulter le peuple ?
En dépit de ces objections qui ne sont pas minces, on peut accepter le principe du référendum avec sérénité. Tout d’abord, il paraît désastreux pour la cause de la paix de manifester soupçon et inquiétude vis-à-vis du suffrage universel. C’est laisser entendre que nous voulons la paix envers et contre tout, même sans l’appui de la majorité. Que signifie cette peur de consulter le peuple ? Sur une question de cet ordre, on ne peut redouter son verdict. Il est insupportable et même inadmissible que le camp de la paix acquiesce à cet aveu si peu démocratique. C’est, comme on dit familièrement, se tirer une balle dans le pied, laisser entendre que le peuple ne veut pas la paix et que seuls des despotes éclairés la souhaitent contre son gré. En outre, ce n’est rien comprendre au pragmatisme foncier des Israéliens. Il est improbable que le peuple consulté rende un verdict prenant le contrepied d’une décision ratifiée par le gouvernement et la Knesset. Si on peut bien admettre que l’opinion a viré à droite depuis 2000 -sans que cela n’affecte, d’ailleurs, le soutien au principe de « Deux peuples, deux Etats » qui reste stable et massif-, c’est la Knesset dans sa composition actuelle qui se révèle bien plus à droite encore, avec des députés qui représentent une droite dure et idéologique au sein du Likoud, du Shass et dans le parti de Lieberman.
Ne nous trompons pas de cible, s’il y a une crainte à avoir, ce n’est pas de voir le peuple rejeter un accord que le gouvernement et la Knesset auraient approuvé, mais le contraire précisément : l’impossibilité pour le peuple d’exprimer son soutien à un accord de paix que la Knesset aurait désavoué. Il eût été préférable que les députés travaillistes comme ceux de Kadima se battent pour un amendement stipulant que le référendum aurait lieu même dans le cas de figure inverse, si la Knesset rejette l’accord. Placés au pied du mur, les Israéliens comprendront parfaitement que rejeter un accord de paix, c’est déclarer la guerre. De surcroît, désavouer le gouvernement et la Knesset sur un sujet aussi crucial plongerait le pays dans un chaos politique et entraînerait la chute de la coalition.
S’il ne fallait invoquer qu’une seule raison qui justifie l’adoption de la loi, c’est qu’avec l’approbation par référendum d’un accord de paix au suffrage universel, il sera possible de couper court à toutes les allégations frappant d’illégitimité tout accord de paix. Le peuple aura rendu son verdict et aucun argument de quelque nature que ce soit ne pourra contester le caractère légitime et démocratique du vote. On se souvient que les accords d’Oslo-bis avaient été ratifiés par la Knesset avec une voix de majorité, grâce au débauchage par la coalition d’un député de l’opposition. Cela n’avait pas peu affecté la crédibilité des accords.
Dilemme des Arabes israéliens
Enfin, pour ceux qui ne seraient toujours pas convaincus, il ne faut pas perdre de vue, même s’il n’y a pas à en tirer gloire, qu’Israël n’est pas une démocratie de grands principes, mais de petits arrangements. Crûment, cela veut dire que si les sondages d’opinion suggéraient que le référendum serait fatal pour l’accord de paix, il est probable que la Knesset voterait tout aussitôt une loi pour abolir le référendum, ce qui dans l’état actuel du texte de loi requiert une majorité simple; il suffira d’une nouvelle loi invalidant le référendum qui devra être adoptée non par 61 députés sur les 120 que compte la Knesset, mais par la majorité des députés présents dans l’hémicycle lors du vote.
S’il y a bien une chose qu’il faut alors redouter, c’est qu’auréolés de cette première victoire, les législateurs tirent désormais parti du texte voté pour y introduire des amendements supplémentaires. Ceux-ci viseraient cette fois explicitement à favoriser un vote hostile à un accord de paix en requérant, non plus comme le stipule le texte actuel, la majorité des suffrages exprimés, mais un vote à la majorité qualifiée de 60% des suffrages exprimés ou mieux encore 50% des inscrits. Les députés ultra-nationalistes et racistes qui sévissent à la Knesset n’hésiteront guère à exiger l’exclusion des Arabes israéliens du référendum.
Enfin, le référendum pourra porter sur la cession à l’Etat palestinien de localités arabes israéliennes en contrepartie des blocs d’implantation en Cisjordanie qui passeraient sous la souveraineté d’Israël. Outre que seuls les habitants des localités concernées devraient avoir droit de veto sur une telle décision, l’inclusion d’une telle disposition dans un accord de paix poserait un grave dilemme pour celui qui serait favorable à l’accord, tout en s’opposant fermement à cette mesure qui prévoit d’ôter la citoyenneté d’un individu contre son gré. Apportera-t-il sa voix au camp des « non » ou bien approuvera-t-il l’accord, la mort dans l’âme ? Face à un tel dilemme, que feront les citoyens arabes d’Israël ? Paradoxalement, il n’est pas impossible que cette loi sur le référendum enterre définitivement le projet Lieberman : les Arabes voteront contre, et il n’est pas sûr qu’un tel accord rassemble une majorité d’électeurs. On assisterait alors à ce spectacle fréquent en politique : l’extrême gauche et l’extrême droite réunies dans une opposition de fait à une paix qu’elles condamnent pour des raisons diamétralement opposées. Netanyahou devra méditer cette conséquence imprévisible de cette loi. Mais combien de spéculations cette loi génère-t-elle déjà ? En ces temps de déprime pour quiconque souhaite qu’advienne la paix israélo-palestinienne, si seulement on pouvait en être déjà là, à la préparation du référendum !  
Le référendum, une pratique inexistante en Israël
 
L’adoption d’un référendum est, en apparence, une révolution dans la culture politique israélienne. Un régime parlementaire, en tant que système représentatif, se caractérise par une gestion exclusive par les députés des intérêts du peuple. Le référendum est une pratique dont l’initiative revient en général à l’Exécutif dans le but de court-circuiter le parlement, de se passer de son avis en consultant directement le peuple. C’était le sens du référendum intégré en France dans la Constitution de la 5e République : le général de Gaulle souhaitait s’adresser aux Français au-dessus des partis censés les représenter. Dans le cas d’Israël, on constate que, d’une part, la Knesset préserve son autorité, même si elle accepte potentiellement que les électeurs désapprouvent sa décision. D’autre part, le texte voté se garde bien d’étendre cette pratique à un autre sujet que l’accord de paix. De telle sorte qu’il est prématuré de parler de révolution constitutionnelle en Israël.

 
 

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